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« L’assistant parlementaire : un salarié à la marge du droit »

par Me Philippe Rozec

6 juin 2003 – in Jurisclasseur

L’importance autant que la complexité de la mission du parlementaire incitent à s’interroger sur les moyens dédiés à son exercice. Parmi ceux-ci figure la possibilité de s’adjoindre un(e) ou plusieurs assistants parlementaires rémunérés sur les bugdets de l’Assemblée nationale ou du Sénat. En juin 2001, un mouvement de grève des assistants de députés, sans précédent à notre connaissance, mit à jour l’existence de revendications (donc d’insatisfactions) collectives. Ses instigateurs ne se limitaient pas à des demandes conjoncturelles d’amélioration de leur rémunération ou de leurs conditions de travail, mais souhaitaient l’engagement d’un débat, voire d’une négociation, sur le statut même de leur profession. Encore des fonctionnaires qui se plaignent ? diront certains. Et bien non, pourraient répondre ces collaborateurs de parlementaires qui n’ont pas eu le droit, quand fut créé leur métier au milieu des années 1970, de rejoindre les rangs des agents de l’état. L’opinion commune se trompe parfois. Elle voit les assistants parlementaires comme des jeunes cadres sur-diplômés dans l’antichambre de fonctions prestigieuses, militants politiques qui se doivent, corps et âme, au courant politique qu’ils soutiennent. On nous fait alors comprendre que leur statut, s’il n’est pas très enviable aujourd’hui, est le juste sacrifice à consentir en attendant d’être un jour maire, député ou ministre… En l’état actuel du droit, les députés emploient en leur nom et pour l’exercice de leur mandat, un nombre variable de collaborateurs rémunérés sur un budget attribué à cet effet. Chaque député est ainsi un employeur constituant une entité juridique à part entière. C’est en raison de ce lien direct entre le député et ses collaborateurs qu’a été défendue l’opinion selon laquelle les assistants ne sauraient relever du droit public, n’étant pas directement employés par l’Assemblée nationale mais par les députés. Cette analyse n’est pas exempte de critiques. Elle repose, sans l’avouer, sur une conception très restrictive de l’action des collaborateurs de députés qui ne seraient chargés que d’assister le parlementaire dans des tâches strictement personnelles liées à l’exercice de son mandat ! On comprend pourtant mal ce qui relèverait de ces tâches personnelles et ce qui, au contraire, participerait à la mission d’intérêt général liée au mandat de député et à laquelle, prétend-on, le collaborateur d’élu ne participerait pas. L’assistant parlementaire assiste le parlementaire dans les divers aspects de sa fonction. Il participe en cela et de manière effective à l’activité législative. On peut même prétendre que le véritable employeur des assistants parlementaires est l’Assemblée nationale elle-même, et non le député. C’est en effet la Questure et les Services de l’Assemblée nationale qui régentent le statut social de l’ensemble des assistants parlementaires ce qui a pour incidence l’existence d’une unité de statut édifiante. Les assistants parlementaires ont ainsi en commun et sans que cette liste revête un caractère exhaustif : une prime de prévoyance, une prime de 13ème mois, des modules de formation, des tickets-restaurants et des restaurants collectifs, des titres de transports, un lieu et des outils de travail partagés, des associations et des syndicats catégoriels… Dans le courant de l’année 2002, à l’occasion de la mise en place des 35 heures, il a d’ailleurs été décidé d’appliquer à l’ensemble des assistants parlementaires des modalités identiques de réduction du temps de travail. Cette participation (avec un statut social uniformisé) à une communauté de travail est aussi démontrée par le fait que de nombreux assistants parlementaires travaillent simultanément pour plusieurs députés et sont assez souvent reclassés en cas de perte de mandat, dans la limite des affinités et des places disponibles. S’il existe un régime social uniforme, c’est que l’Assemblée nationale détient un pouvoir de direction suffisant pour créer, supprimer ou modifier les avantages des assistants parlementaires. C’est d’ailleurs elle qui décide des budgets attribués au député ce qui est plus qu’un indice, une preuve irréfutable d’une « unité financière » entre les différents députés de l’Assemblée nationale. Enfin, l’argument selon lequel les députés sont libres d’embaucher et de débaucher leurs collaborateurs est largement contestable dans la mesure où, si les députés ont pu embaucher des assistants, c’est que la fonction d’assistant a été créée par une décision de l’Assemblée nationale (qui d’ailleurs limite le nombre d’embauches possibles par député à 5 assistants). Par ailleurs, concernant la rupture du contrat de travail, il faut distinguer le licenciement individuel du licenciement collectif : dans le premier cas, le député est libre de sa décision comme l’est un chef de service ou d’établissement dans une « entreprise » de type plus traditionnel, dans le second cas, le licenciement est dû à une perte de mandat et c’est l’Assemblée nationale qui indique au député les démarches à suivre et, surtout, la date à laquelle le licenciement devra intervenir et le montant des indemnités qui seront allouées aux assistants concernés. Quoiqu’il en soit et malgré ce lien très fort entre les assistants parlementaires et l’Assemblée nationale, ceux-ci sont immuablement considérés comme salariés des députés et embauchés par un contrat de travail de droit privé. Les tenants de l’option privatiste y voient comme principal intérêt la possibilité de rompre les contrats des assistants au gré des élections, le droit privé étant traditionnellement perçu comme moins contraignant que le
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droit public en la matière. On aurait toutefois dû se douter que le droit privé ne serait pas adapté aux spécificités du métier et des contrats des assistants parlementaires. La preuve de cette inadaptation est aujourd’hui rapportée par les « arrangements » que les députés et les services de l’Assemblée nationale doivent s’autoriser avec les règles du Code du travail qu’ils ont eux-même édictées . Au lieu d’en tirer les conséquences et de réfléchir sur une remise en cause de l’application du droit privé du travail ou sur l’introduction, dans ce dernier, de dérogations légales prenant en compte les particularités du métier d’assistant parlementaire, aucune tentative de réforme n’a jamais été menée à son terme. La précarité de la situation des assistants parlementaires autant que l’intérêt juridique de son étude justifient l’analyse des arguments en présence, plus de 15 ans après que Xavier Prétot ait, parmi les premiers, mis l’accent sur l’originalité et les incertitudes de leur statut.
I. Une application du droit privé « controversée » Selon les services de l’Assemblée nationale, confortés par quelques décisions des juges du fond , les assistants parlementaires relèveraient du droit privé. L’examen des critères de répartition entre droit public et droit privé pourrait pourtant inciter à conclure à l’application du droit. 1. Les parlementaires ne peuvent certes pas être considérés comme des personnes publiques à part entière, mais ils sont des représentants de la personne publique par excellence, l’Etat. Les assistants parlementaires sont donc embauchés par le député en sa qualité de représentant de l’Etat. Ladite représentation a pour objet la constitution d’un Parlement qui vote les lois de la République et contrôle le gouvernement. Certains objecteront que les députés disposent d’une très grande autonomie et qu’ils ne peuvent donc être considérés comme des représentants de l’Etat. L’argument est loin d’être décisif. Comme avait pu le souligner Xavier Prétot, l’autonomie des représentants de l’Etat par rapport à la personne publique n’a rien d’exceptionnel. Ainsi, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne disposent d’un pouvoir hiérarchique sur les ministres . Cette comparaison est particulièrement pertinente. En effet, les membres des cabinets ministériels sont, comme les assistants parlementaires, choisis et révoqués librement par leur autorité de rattachement (en l’occurrence le ministre). Ils ont pourtant la qualité, sinon de fonctionnaires, du moins d’agents publics, c’est-à-dire d’agents de l’Etat, mis à la disposition, en quelque sorte, du ministre . De la même manière, les magistrats du siège disposent d’une autonomie fondamentale ce qui n’a pourtant pas pour conséquence de soumettre leurs collaborateurs au droit privé. En conclusion de ces premières observations, on retiendra que les assistants parlementaires sont embauchés par l’Etat, matérialisé par la personne du député qui le représente dans sa fonction législative au sein de l’Assemblée nationale. 2. Il est vrai que selon la doctrine publiciste majoritaire, les employés de l’Etat ne peuvent être soumis au droit public que s’ils participent à une mission de service public. Mais si le métier d’assistant parlementaire a été créé par un arrêté du bureau de l’Assemblée nationale, c’était précisément pour assister les députés dans l’exercice de leur « mission de service public » de représentants élus à l’Assemblée nationale. Les services de l’Assemblée nationale tentent, depuis plusieurs années, de réfuter cette analyse au motif que les assistants parlementaires ne participeraient pas réellement à l’exercice du mandat et que leur rôle se limiterait à des tâches d’intendance et de secrétariat détachés de la mission législative. Cette analyse, outre qu’elle méconnaît l’importance des fonctions exercées par les assistants parlementaires, est juridiquement infondée. On voit mal, en effet, quelles pourraient être les tâches remplies par les assistants parlementaires qui n’auraient pas de lien avec l’exercice du mandat. Si les assistants parlementaires remplissent des fonctions détachées du mandat, qu’elles soient militantes (services rendus aux partis politiques auquel appartient le député) ou pire, strictement personnelles, c’est l’utilisation de l’argent public à des fins étrangères à son objet qui devrait être observée et, le cas échéant, sanctionnée. Les critères traditionnels d’application du droit public étant réunis, ce dernier pourrait donc être jugé applicable aux assistants parlementaires. 3. En ce qui concerne la compétence du juge administratif pour juger d’un litige dont le décor serait l’Assemblée nationale, elle serait conforme à la jurisprudence la plus récente du Conseil d’Etat. Celui-ci semble désormais distinguer les prérogatives de l’Assemblée nationale, qui seraient couvertes par une immunité de juridiction en application du principe fondateur de séparation des pouvoirs, et le fonctionnement de l’Assemblée nationale qui relèverait du droit public et du contrôle du juge administratif. Ainsi, dans un arrêt de principe du 5 mars 1999 , le Conseil d’Etat a considéré que le juge administratif était compétent pour connaître des marchés des Assemblées parlementaires.
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L’évolution de la jurisprudence sur la compétence du juge administratif confirme aujourd’hui sans ambiguïté que ce dernier n’est pas juge que de l’exécutif. Le principe de séparation des pouvoirs, tel qu’il avait été posé par les lois des 16 et 24 août 1790 et 16 fructidor an III n’avait d’ailleurs pas empêché le Conseil d’Etat d’étendre sa compétence aux actes administratifs pris pour l’organisation du service public de la justice . Cette observation est confortée par l’article 8 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui dispose que les agents titulaires des services parlementaires sont des fonctionnaires de l’Etat et que la juridiction administrative est appelée à connaître de tous litiges d’ordre individuel « les concernant et se prononce au regard des principes généraux du droit et des garanties fondamentales reconnues à l’ensemble des fonctionnaires civils et militaires de l’Etat visés à l’article 34 de la Constitution ».
II. Une application du droit privé « contre-nature » Malgré ce qui a été exposé plus haut, et sous réserve de sa remise en cause ultérieure, l’analyse privatiste gouverne la relation assistant parlementaire / député. La non-application du droit public ne susciterait d’ailleurs que des critiques et objections théoriques si les assistants parlementaires eux-mêmes ne contestaient pas cette option. Depuis quelques temps, ceux-ci ont en effet pris conscience des revendications qu’ils pourraient présenter pour la création d’un statut de droit public d’assistant parlementaire ou, à l’inverse, pour une application plus rigoureuse du droit privé. Nous ne reviendrons pas sur la première revendication dont les arguments ont été exposés précédemment. Concernant l’application du droit du travail, le mécontentement de nombreux assistants parlementaires résulte de la constatation que cette application est imparfaite : ils sont en effet, au gré des choix des services de l’Assemblée nationale ou du Sénat, privés de certaines dispositions fondamentales du droit du travail . Pour ne prendre ici que quelques exemples significatifs, nous nous en tiendrons à l’analyse de la nature du contrat de travail et des modalités de sa rupture. 1. Les assistants parlementaires sont le plus souvent embauchés par contrat de travail à durée indéterminée. Pourtant, chacun sait que la collaboration entre le député et l’assistant parlementaire se termine avec la fin du mandat du premier et sa non-réélection, l’objet du contrat prenant fin à cette occasion. Le Code du travail connaît une situation assez proche, celle des contrats de chantier, d’usage dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Ces contrats prennent fin à l’issue du chantier via un licenciement pour motif personnel . Toutefois, cette dérogation au régime classique du contrat à durée indéterminée est expressément prévue par la loi et ne saurait donc, à défaut de disposition expresse, s’appliquer au cas des assistants parlementaires. En cas changement de législature, les assistants parlementaires sont licenciés selon sans qu’il soit fait référence ni à un licenciement pour motif personnel ni à un licenciement pour motif économique… On sent bien que les motifs traditionnels de rupture du contrat de travail sont inadaptés à la situation des assistants parlementaires à moins d’appliquer la notion de force majeure mais dont les conditions ordinaires sont loin d’être à coup sûr réunies. Finalement, en procédant à un licenciement sans le qualifier précisément, on prend de grandes libertés avec le droit du travail qui pourtant devraient, plus encore qu’ailleurs, être prohibées ! 2. Les difficultés de rupture du contrat de travail des assistants parlementaires sont en définitive l’une des principales préoccupations de leurs employeurs. Ainsi et dès sa rédaction, le contrat de travail des assistants parlementaires comporte une « clause de confiance », insistant sur le degré de confiance qui doit exister entre le député et son collaborateur et sur la rupture du contrat qui pourrait, à défaut, en résulter. Cette « clause de confiance » a été et est encore très largement utilisée pour légitimer le licenciement des assistants parlementaires devenus indésirables. Un climat de confiance est certes indispensable à une collaboration de qualité et son entretien doit être une préoccupation réciproque des parties au contrat. A ce titre, faire peser sur le salarié la seule et entière responsabilité d’une perte de confiance est une pratique largement critiquable qui a été nettement remise en cause par la jurisprudence, notamment par un arrêt de la Cour de cassation du 29 mai 2001 . Dans cette décision, la Cour de cassation a considéré que la perte de confiance ne pouvait « jamais constituer en tant que telle une cause de licenciement même quand elle repose sur des éléments objectifs ; seuls ces éléments objectifs peuvent le cas échéant constituer une telle cause de licenciement mais non la perte de confiance qui peut en résulter pour l’employeur ». Pour justifier cette position, il a été précisé que « la perte de confiance, en tant que telle, inscrite dans la subjectivité de l’employeur et par suite variable d’un employeur à un autre, ne peut constituer une cause de licenciement ». Il semble bien que les députés, et les services de l’Assemblée nationale qui les conseillent, n’ont pas assimilé
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cette clarification légitime, par la jurisprudence, de la notion de perte de confiance et, en particulier, de sa nécessaire objectivation. Les assistants parlementaires sont en effet victimes, encore aujourd’hui, d’une application « mécanique» de la clause de confiance non justifiée par des éléments objectifs mais par de simples mésententes techniques, politiques ou autres.
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En conclusion, chacun constatera que la situation des assistants parlementaires est par nature précaire comme l’est, d’ailleurs, celle des élus pour lesquels ils travaillent. Cette précarité est inévitable car indissociable des aléas de l’engagement politique. Mais puisqu’elle ne peut être évitée, au moins cette précarité devrait-elle être compensée par des avantages négociés directement avec les intéressés, faute de quoi ceux-ci n’accepteront plus d’assister nos députés dans l’exercice de leur mandat et s’orienteront vers des carrières plus lucratives et moins instables. En définitive, le débat théorique de l’application du droit public ou du droit privé n’est pas l’essentiel. La reconnaissance de l’application du droit public ne suffirait pas à définir un statut spécifique adapté au métier d’assistant parlementaire. Une assimilation au statut des fonctionnaires des Assemblées est illusoire. Ces derniers remplissent une fonction très différente de celle des collaborateurs d’élus. On conçoit que la création d’un statut de droit public de l’assistant parlementaire, s’il peut s’appuyer sur des arguments solides, irait à contre-courant des résolutions affichées visant à réduire ou limiter le nombre de fonctionnaires ou d’agents publics. S’ils veulent que leur situation évolue, les assistants parlementaires devront, à notre sens, davantage revendiquer l’application d’un droit privé du travail adapté. Cette adaptation suppose la négociation d’une convention collective de branche, définissant les conditions de travail de l’ensemble des collaborateurs d’ élus, qu’ils travaillent à l’Assemblée nationale, au Sénat, au Parlement européen ou en circonscription. Il conviendrait selon nous d’opter pour une convention de branche spécifique, plutôt que pour un rattachement à une convention de branche déjà existante et dont le cas particulier des assistants parlementaires ne constituerait qu’une annexe. En effet, le métier d’assistant parlementaire est à de multiples égards si spécifique qu’il ne peut être apparenté à aucune profession déjà régie par une convention collective. Pour que la voie conventionnelle puisse être initiée, il faudrait que quelques députés, conscients de la nécessité de préciser le statut de leurs collaborateurs, constituent un ou plusieurs syndicats patronaux négociant puis signant la convention collective. Côté salarial, les négociations pourraient être menées par des syndicats déjà existants ou constitués pour l’occasion. Une fois le texte adopté, une demande d’extension serait sollicitée afin d’en étendre l’application à la totalité des collaborateurs d’élus. Sur le fond, la voie conventionnelle permettrait d’adapter les dispositions traditionnelles du droit du travail dès lors que celles-ci ne seraient pas applicables en l’état. En matière de représentation du personnel, une commission paritaire de branche pourrait être instituée par Chambre. Son rôle serait apparenté à celui d’un comité d’Unité Economique et Sociale , destinataire d’informations économiques et sociales périodiques et gérant les activités sociales et culturelles. Au moment des changements de législature, ladite commission serait informée des licenciements envisagés et des reclassements potentiels auprès des parlementaires nouvellement élus ou des groupes politiques. Sans imposer de grille de rémunération, la convention collective des assistants parlementaires pourrait fixer des rémunérations minimales par catégories professionnelles. Un travail indispensable devrait ici être mené afin de définir des niveaux hiérarchiques en fonction des formations initiales et des expériences professionnelles. Un statut de cadre pourrait être institué pour ceux qui en rempliraient les critères. Une attention particulière devrait être portée à la formation et à la valorisation des acquis professionnels. Les partenaires sociaux devraient instituer des obligations précises en la matière afin d’améliorer les compétences des assistants et de leur permettre, le cas échéant, d’être reclassés dans d’autres secteurs d’activité, éventuellement dans la fonction publique nationale ou territoriale. Dans le domaine de la protection sociale et de la prévoyance, des avancées significatives pourraient naturellement résulter de la négociation. Les thèmes traditionnels de la négociation de branche seraient ainsi discutés, définissant par strates le statut social des assistants parlementaires. La situation revêt un caractère d’urgence : une certaine « démotivation » se fait d’ores et déjà sentir dans les couloirs du Palais Bourbon… Ne sous-estimons pas le rôle des collaborateurs de nos élus et engageons nous vers une clarification et une réforme nécessaires de leur métier.

Me Philippe Rozec, in Jurisclasseur : Travail et protection sociale n° 6 juin 2003